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Démocratiser les finances publiques

7 février 2014

 

Le Traité budgétaire (TSCG) que le Luxembourg doit transposer en droit luxembourgeois dans les prochains jours impose des règles d’airain aux politiques budgétaires des États membres.Les nouvelles règles vont aussi profondément changer la manière dont le budget de l’Etat, des communes et de la Sécurité Sociale seront  établis, décidés et évalués au Luxembourg. La nouvelle législation rébarbative (« six pack, two pack, fiscal compact »…)  nous imposent de créer, en sus, de nouvelles autorités  : un Haut Conseil des Finances publiques et un Comité économique et financier . Le premier sera une émanation d’experts de la société civile et, le deuxième, celui des bureaucrates qui préparent la politique économique du gouvernement. Ayant plaidé, lors de la formation du nouveau gouvernement de novembre 2013, pour la mise en place de telles institutions,  j’estime qu’elles représentent une chance  pour démocratiser la politique budgétaire de l’Etat. A condition de prendre cette mission  au sérieux et de ne pas la  traiter comme un « machin venant de Bruxelles »!

Loi d’airain

Les soldes publics doivent être structurellement équilibrés  et le niveau de la dette publique doit diminuer. Telle est la doxa qui s’impose avec une loi d’airain dans l’Union européenne. Il y a une littérature foisonnante sur la manière de conduire les politiques budgétaires en Europe et  sur les avantages et défauts  des « règles budgétaires ». La pensée dominante est celle défendue avec force par  la Commission européenne qui prône une orthodoxie plus ou moins stricte. A l’inverse, les critiques les plus vives sur les conséquences  de la gouvernance économique et monétaire de l’Union européenne,  viennent traditionnellement  des éditorialistes du Financial Times ou de The Economist. (Pour ceux qui veulent avoir une vue critique je recommande le petit pamphlet, en français, des « économistes attérrés »  “l’Europe maltraitée”). Les économistes – ni les orthodoxes, ni les alternatifs – n’ont  réussi  à lancer un débat citoyen sur  les conséquences des nouvelles règles budgétaires dans la zone euro.  Faute de temps, faudra-t-il déplorer la même carence démocratique au Luxembourg?

Rappelons que les nouvelles règles se basent sur les critères du  Traité de Maastricht,  fixés à une époque où la moyenne de la dette publique était de 60% du PIB et l’hypothèse de croissance économique de 3% (avec une inflation de 2%)! Or, selon  les projections et de la Commission européenne et de l’OCDE, la croissance potentielle de l’Europe s’affaisse  à moins de 1%, en raison de la démographie déclinante et du faible progrès technologique. Les critères de Maastricht n’ont jamais été mis à jour. Pire, à côté de l’encadrement des déficits, s’ajoute une règle encadrant préventivement les dépenses publiques. Ainsi les dépenses publiques,  ne peuvent-elles  dépasser une norme d’évolution, indexée peu ou prou sur la valeur de la croissance potentielle.

Constat désolant : les pays rognent sur les dépenses d’investissement dans les infrastructures, la recherche, l’éducation…réduisant encore plus la croissance potentielle!

Le principal reproche  que l’on puisse faire aux nouvelles règles d’airain, à mon avis,  est qu’elles  ne favorisent guère une politique explicitement coopérative, solidaire, au sein de l’UE, entre économies interdépendantes. En effet, chaque pays est incité à  concurrencer son voisin en pratiquant une désinflation compétitive. C’est la guerre économique généralisée. Les Etats-membres qui  ont une marge de manœuvre en termes de surplus du secteur public ou de la balance courante, ne sont guère incités à relancer leur économie. Ce qui serait un bienfait pour leurs citoyens et pour  les pays moins bien lotis, dans la périphérie de la zone euro.

Conseil économique et financier national

Quelles que soient les critiques à l’encontre de la nouvelle architecture budgétaire de l’UE, il y a aussi quelques avancées intéressantes, impossibles, au Luxembourg, sans l’impulsion communautaire.

Le nouveau gouvernement luxembourgeois a eu la sagesse d’institutionnaliser, au cœur de processus  budgétaire, une coopération renforcée grâce à la création d’un comité économique et financier national. Il regroupe, sous la tutelle du ministre de l’’économie et de celui des finances, les administrations fiscales, les inspections sociale et financière et les ministères  ( sans oublier le STATEC). Elles devront travailler main dans la main afin de préparer le plan de réforme national, le programme de stabilité et le budget de l’Etat. Il aura également pour mission d’améliorer la base statistique et les outils d’analyse, de faire des prévisions des recettes publiques et de calculer les effets des politiques publiques. C’est lui qui propose le scénario macro-économique pluriannuel, qui trace les grandes lignes de l’évolution de l’économie luxembourgeoise, avant l’ intervention du  pouvoir politique.

Haut Conseil des finances publiques

Il faudrait, en contrepartie, créer un organe qui se penche sur le scénario macro-économique du gouvernement. C’est la mission principale qui devrait incomber à un organisme constitué de personnes indépendantes du pouvoir exécutif. C’est à la Cour des Comptes, relevant de la Chambre des Députés,  que devrait revenir le privilège de piloter une telle organisation.

Parmi les experts devraient également figurer des professeurs de macro-économie et de finances. L’Université de Luxembourg a attiré d’excellents enseignants- chercheurs. Leur expertise et  leur sens critique, devraient leur permettre de penser en-dehors des circuits et de  la machinerie de l’Etat. Le Haut Conseil devrait également comprendre des représentants des partenaires sociaux – comme la Chambre de Commerce et la Chambre des salariés – qui se sont dotés d’une certaine expertise en la matière.

 Le Haut Conseil devrait prendre en compte les prévisions de la BCE et de la BCL, de la Commission européenne, de l’OCDE, du FMI etc et devrait avoir le droit de se faire exposer la démarche et les prévisions  du conseil économique et financier national. L’exemple français  illustre assez bien le fonctionnement d’une telle institution, dont pourrait s’inspirer le Luxembourg. Les « Fiscal Council » indépendants ont été institués dans de nombreux pays parce que les études ont montré que les gouvernements avaient la fâcheuse  tendance à enjoliver la situation conjoncturelle de manière à  favoriser des politiques budgétaires expansives, généreuses envers leurs électeurs. Au Luxembourg, une étude (à publier par le STATEC) montre que c’est le contraire, les soldes publics avaient toujours été sous-évalués! Une vieille coutume locale.

Le Haut Conseil devrait dès lors mettre l’accent sur de meilleurs instruments de prévision. Mais surtout, il devrait pouvoir rendre plus accessibles, transparents et compréhensibles  les chiffres du Léviathan. C’est un exercice de  transparence qui fait gravement défaut. La matière n’est pas simple, mais on peut favoriser un débat participatif si les écoles, les médias et les citoyens se donnent un peu de peine.  Comme disait Paul Valéry « Ce qui est simple est toujours faux. Ce qui ne l’est pas est inutilisable”.

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2 commentaires
  1. Samuel Ruben permalink

    votre article est toujours d’actualité et ce d’autant plus que l’Italie semble vouloir « aller au delà de la rigidité des règles » et que la France semble ne vouloir les respecter que dans une version ersatz, bref à la sauce française. Je ne suis ni d’accord avec votre position ni contre, je « constate » juste qu’il y a des règles, et je pense pour paraphraser Oli Rehn que le respect des règles est aussi important que les règles, surtout dans le cas de la zone euro où il n’existe pas de visage qui incarne le volet économique de la zone euro (l’eurogroupe pas de prérogatives, et son président n’incarne pas la zone euro), dès lors la crédibilité de la zone euro ne peut se baser que sur des règles, à moins de trop en demander à la BCE.
    Mais, puisque l’austérité a (à juste titre) mauvaise presse, il n’est pas à exclure que la France et l’Italie bénéficient de nouveaux délais (ce qui soit dit en passant serait particulièrement injuste pour les Grecs et les Irlandais qui ont du se serrer la ceinture en phase basse de conjoncture), ne serait il pas alors dans un tel contexte (ri-lance (mélange de rigueur et de relance) en France) opportun pour le Luxembourg de mener une consolidation dans une position de « passager clandestin »? je me permets de vous poser la question.

  2. A quand l’implémentation effective et efficiente de la directive UE PSI pour les finances publiques? par exemple un dashboard synthétisant en temp réel les finances publiques (recettes, dépenses, etc) ce qui permettra de responsabiliser et engager mieux chaque partie prenante: agent public, entreprises, citoyen …

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